事实上,要想既树立国权,又保留邦权,就只能实行联邦制。因为只有联邦才既有全国宪法和全国政府,又有各邦宪法和各邦政府。不过,这个问题的最终解决,却又是由另一个难题引起的。这就是:蛋糕应该怎么分?
蛋糕应该怎么分
其实也就是议会的席位应该怎么分配。
在这里,我们必须交代一下&ldo;政府&rdo;这个概念。制宪会议要建立的&ldo;全国政府&rdo;(nationalgovernnt)或&ldo;合众国政府&rdo;(governntoftheunitedstates),其名称都是governnt。这个governnt,和我们国家&ldo;四套班子&rdo;(党委、政府、人大、政协)中的&ldo;政府&rdo;,不是一个概念。他们的那个&ldo;政府&rdo;(governnt),包括立法、行政、司法三个部门,合起来才叫&ldo;美国政府&rdo;或&ldo;联邦政府&rdo;。这三个部门当中,最重要的又是立法部门(国会),至少在制宪会议代表眼里是这样。所以,国会如何建立,就成了讨论的重点,而争论的焦点,则在于席位的分配。因为大家都明白,谁占有了议席的多数,谁就控制了这个国家。
这当然非争不可。其实,所谓民权与邦权之争,或者邦权与国权之争,甚至民主与共和之争,说穿了就是席位之争。席位的安排有两种方式。一种是以人口或财富为基数,按一定的比例分配,比如每四万人选举一名议员,这个叫做&ldo;比例制&rdo;。还有一种是不论大小贫富,每邦一票,邦邦平等,这个叫做&ldo;平等制&rdo;。比例制和平等制都有道理,也都有依据。比例制依据的是民主原则。既然要民主,则民意代表(议员)的名额当然应该按选民的人口来分配。平等制依据的是共和原则。既然要共和,各邦的主权就应该平等。何况所谓作为邦联的&ldo;美利坚合众国&rdo;,本来就是平等各邦每邦一票联合起来的。所以邦联议会也好,这次制宪会议也好,一旦需要表决,都是按邦计票。
这样一种表决方式是麦迪逊他们要改革的重点。因为麦迪逊他们的想法,原本是要建立一个单一制民族国家,把十三个邦变成类似于省的行政区域,岂能再同意每邦一票?何况这种表决方式明显有利于小邦,对大邦不够公平。所以会议一开始(5月30日),麦迪逊、伦道夫、汉密尔顿等人就把这个问题提出来了。他们或者主张明确规定&ldo;全国议会的席位按人口比例分配&rdo;,或者建议措辞为&ldo;全国议会的席位分配不再遵循现行体制&rdo;。但不管话怎么讲,意思都一样。麦迪逊明确表示,不论平等表决制当初形成时有多少理由,由拥有主权的各邦建立起来的联盟总归是邦联。现在我们既然要建立全国最高政府,这种状况就应该终止。
这立即引起了小邦的不满,特拉华甚至扬言要撤团走人。这一点我们前面已经交代过了。麦迪逊他们只好先绕开这个难题。好在大家基本上都同意建立全国最高政府,连特拉华都投了赞成票,只有康涅狄格和纽约的耶茨反对。第二天(5月31日),又一致同意全国议会实行两院制。这样,就可以分别讨论两院议员的产生方式了。
伦道夫代表弗吉尼亚提出的方案,是全国议会第一院(众议院)议员由各邦人民选举产生。这一提案立即遭到舍曼的反对。舍曼的情况我们前面说过。他是康涅狄格代表,也是一位老资格的革命领袖,参加过第一届和第二届&ldo;大陆会议&rdo;,是《独立宣言》和《邦联条例》的起糙委员会委员。这位老革命出身贫寒,年轻时开过铺子,做过木匠、铁匠和土地测量员,赚了钱就自费印刷论文,出版年历,还把自己对宇宙的观察和创作的诗歌印在上面。他在耶鲁大学开过餐馆和书店,也做过律师和法官,而且一直做到康涅狄格大法官,还当过纽黑文市的市长。皮尔斯的《制宪会议代表性格描述》说舍曼相貌难看、面无表情、举止怪异、性格奇特,无论公开演讲还是私下谈话,满嘴都是粗话俚语,甚至切口黑话,但他却&ldo;值得无限赞扬&rdo;,因为&ldo;再无一人有他那样的好心肠和清醒的头脑&rdo;。他的思路有章可循,思维融会贯通,论辩技巧非凡,说话入木三分,是一位很有威望的老同志。
舍曼是最早起来反对《弗吉尼亚方案》的,比佩特森和兰辛都早。在讨论是否建立全国最高政府时,康涅狄格代表团的两位代表舍曼和埃尔斯沃思,都投了反对票,可见他们是连制宪会议的第一项政治决议都不同意的。威尔逊提出议员由人民选举,舍曼也表示反对。他认为老百姓对建立政府根本就插不上手。这个说法得到马萨诸塞格里的赞同。格里也是一个唱反调的,前面已多次提到他。格里干脆反对民主,认为&ldo;我们所经历的罪过,都是源于民主过于泛滥&rdo;,因为并不缺乏德行的人民总是受到阴谋家的蛊惑。
舍曼和格里的观点遭到梅森、威尔逊和麦迪逊的反驳。梅森和威尔逊坚决主张第一院议员由人民选举。因为&ldo;第一院是政府体现民主原则的最大宝库&rdo;(梅森),&ldo;没有人民的支持,任何政府都不可能长治久安&rdo;(威尔逊)。麦迪逊则认为,要建立一个自由政府,至少有一院必须由人民选举。至于第二院议员、行政官和法官,可以考虑通过其他方式产生。麦迪逊这一态度极为重要,因为这等于是为&ldo;两院两制&rdo;的方案开了口子。
全体委员会对这一提案进行了表决。马萨诸塞、纽约、宾夕法尼亚、弗吉尼亚、北卡罗来纳、佐治亚六邦赞成,新泽西、南卡罗来纳两邦反对,康涅狄格、特拉华两邦赞成反对各半,马里兰无投票记录。5月31日这天,马萨诸塞应该有四位代表:鲁弗斯&iddot;金、戈勒姆、斯特朗、格里。马萨诸塞投了赞成票,说明反对的只有格里一个。康涅狄格赞成反对各半,则说明埃尔斯沃思投票赞成。显然,在这个问题上,舍曼和格里是少数派。
于是威尔逊决定再接再厉,提出全国议会两院都由人民选举。但这回就没有那么顺利了。就连&ldo;第二院由各邦议会提名,第一院选举&rdo;的原方案都未能通过,竟遭到康涅狄格、纽约、新泽西、宾夕法尼亚、特拉华、北卡罗来纳、佐治亚七邦反对,只有马萨诸塞、弗吉尼亚、南卡罗来纳三邦赞成。
非但如此,6月6日,南卡罗来纳的查尔斯&iddot;平克尼和拉特利奇还大做翻案文章,提议&ldo;全国议会第一院议员由各邦议会选举,不由人民选举&rdo;。南卡罗来纳原本就是反对众议员由人民选举的,他们提出这个动议并不奇怪。不过他们的支持者也不多,就连格里也转变了态度,支持众议员由人民选举,但希望参议员换一种选举方式。表决结果,八邦反对,康涅狄格、新泽西、南卡罗来纳三邦赞成,会议否决了查尔斯&iddot;平克尼和拉特利奇的提案。前次表决肯定了《伦道夫方案》,这次表决又否定了反对意见,众议员由人民选举便成为定论。
表面上看,这次表决是麦迪逊、威尔逊一派不小的胜利。因为表决结果不但再次肯定了他们的方案,而且支持他们的邦由六个增加到了八个。尤为可喜的是,特拉华由赞成反对各半变成了支持,纽约也未因兰辛的到会而和他们唱对台戏。但麦迪逊和威尔逊应该清楚,他们的这个胜利是有代价的。赞成反对各半的特拉华固然站了过来,同样赞成反对各半的康涅狄格却也站了过去。更重要的是,许多反对派支持他们,是为了在另一院(参议院)的问题上和他们讲价。也就是说,众议员,我们同意你的方案,由人民选举。参议员,就不能再由人民选举了。你们得同意我们的方案。
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